סעיפי שקיעה: המקום ה-7 בתחרות הרעיונות

מאת: גיא מור


הרבה קרה במאה ה-20. מלחמות, מאבקים על זכויות, מהפכות. במאה השנים האחרונות מדינות היו הכוח המוביל וממשלות מילאו תפקיד ביותר ויותר תחומים: מניעת קרטלים, שמירה על התחרות, הגנה על זכויות עובדים, פיקוח על שוק ההון, הגנה על הסביבה, הגנה על הפרטיות ועוד ועוד. המדינה המודרנית עוסקת באופן נרחב בקביעת כללים של מותר ואסור, ולצורך כך היא מתקינה עוד ועוד חוקים, תקנות, הוראות שעה ונהלים.


המאה האחרונה היתה תקופה "יצרנית" מאוד מבחינת מגוון התחומים והיקף הכללים שנקבעו. אלא שחלקם נקבעו מזמן וכיום עומד בפנינו אתגר חדש - איך לנהל את כל הכללים שנקבעו ולהבטיח שהם טובים ועדיין רלוונטיים. האתגר הזה חשוב במיוחד עכשיו, משום שהמציאות סביבנו משתנה בקצב מהיר. שינויים חברתיים, טכנולוגים וכלכליים מארגנים מחדש פעילויות ואת האופן שבו אנחנו תופשים את עצמנו.


ועם זאת, בזמן שכולם רצים קדימה, החוקים והכללים הם תחום שבו הזמן כאילו עצר מלכת או נע בהילוך איטי. השינויים המהירים עומדים בסתירה לכללים שקבעו לפני עשר, עשרים וחמישים שנה מה מותר ומה אסור. כשמסתכלים על עולם החקיקה היום רואים משהו משונה - אחרי שחוק בא לעולם, הוא כאילו תקף לתמיד. הוא גם לעולם לא יתבטל מעצמו. כשאנחנו מעבירים חוק אנחנו נותנים לו חיי נצח, אלא אם מישהו יחליט לתקן אותו באופן יזום.


זהו מצב משונה מכיוון שבתחום דומה המצב שונה לחלוטין. תקציב המדינה הוא חוק שצריך לחוקק מחדש כל שנה (או פעם בשנתיים). השיטה שמחייבת עדכון ואישור שנתי של התקציב גם מאוד הגיונית. מבחינה דמוקרטית, אנחנו רוצים פיקוח פרלמנטרי לפחות פעם בשנה עליו, ומבחינה פרקטית, צריך לפתוח, לעדכן ולשנות אותו כדי שיהיה רלוונטי ויתאם את הצרכים העדכניים שלנו.



פיזור הכנסת בדצמבר 2019. להחיל את הסעיפים גם על עבודת הממשלה. צילום: אמיל סלמן


קיימת בעיה משמעותית עם המצב שבו ברירת המחדל היא חוקים נשארים ללא שינוי. הם הופכים למיושנים ולא רלוונטיים. כל עדכון ותיקון תלוי בפעולה יזומה, ובשל כמות החקיקה, אי אפשר לצפות שתמיד יהיה מישהו שיעשה זאת על כל סעיף וסעיף. דמיינו איך המציאות היתה נראית אם תקציב המדינה היה קבוע וכדי לשנות אותו, היה צריך חבר הכנסת לעבור על כל הסעיפים מיוזמתו וליזום שינויים פרטניים.


ההתיישנות וחוסר העדכון פוגעים כמובן גם באיכות החקיקה. תוקף לא מוגבל לחקיקה הולך יד ביד עם הנוהג לא לקבוע יעדים להצלחתה. הרי, כשאין מנגנון לבדיקת התוצאה של החקיקה, אין טעם להציב יעדים. אנחנו מנהלים פרויקטים באמצעות הצבת יעדים ובדיקה שלהם, אבל דווקא החקיקה, שמעצבת את החיים של כולם, נקבעת בלעדיהם ובלי בקרה תקופתית. כשאין יעדים, אין בדיקה ואין תיקון - זה רק עניין של זמן עד שהחקיקה תהפוך ללא מתאימה ולא אפקטיבית.


במישור העמוק יותר, אנו שבויים של הסטטוס-קוו ושל החלטות עבר ולנציגי הציבור קשה לבטא את רצון הציבור. למעשה, לממשלה ולכנסת אין הזדמנות ריאלית לעדכן את החקיקה. העולם האמיתי רץ קדימה והחוקים שקובעים מה אסור ומה מותר מפגרים אחריו. משכב זכר היה עבירה פלילית בישראל עד 1988; במהלך מלחמת העולם השנייה בריטניה העבירה חוק שאסר על סחר עם וייטנאם והוא נותר בתוקף עד 2015. אלה כמובן רק שתי דוגמאות.


הממשלה והמחוקקים לא טיפשים ולא מרושעים. מנגנון החקיקה מייצר קיבעון ומקשה על שינויים ועדכונים, גם אם אין מחלוקת שהם נחוצים. כדי לתקן את החקיקה מהשורש, השאלה שצריכה להעסיק אותנו היא לא "מה הכלל הנכון", אלא איך להבטיח שהחוקים שלנו יהיו טובים ורלוונטיים באופן שיטתי. לכן אם אנחנו רוצים לתקן את המערכת, צריך להפוך את ברירת המחדל. במקום שחוקים יחולו לנצח, נקבע לחקיקה מועד תום תוקף – "סעיף שקיעה" - ולאחר מכן יהיה צורך בהליך חקיקה מחודש הכולל דיון ציבורי. כך, נוכל נחזיר לעצמנו את השליטה על החוקים שמכתיבים את המדיניות החברתית-כלכלית, ולא נהיה שבויים של הסטטוס-קוו ושל החלטות עבר. מנגנון כזה גם יחזיר לכנסת מעמד של רשות מפקחת ויעניק לה מסגרת והזדמנות אמיתית לבצע בקרה על החקיקה.


אם נרצה להשתמש בסעיפי שקיעה, יש לקבל כמה החלטות עקרוניות: האחת היא אם להחיל אותם על כל החוקים. לדעתי התשובה היא לא. חוקי יסוד, למשל, לא צריכים להתבטל אחת לתקופה. גם חוקים שקובעים מסגרת בסיסית (חוזים, פלילים) צריכים להישאר בתוקף באופן קבוע ויציב. אבל חוקים בתחומים ספציפיים בהחלט יכולים לעמוד לבחינה תקופתית. למשל: חוק חינוך חובה, חוקים בתחום הסחר הבינלאומי והכלכלה.


השנייה היא אם להרחיב את הרעיון ולהחילו גם על תקנות ונהלים שנקבעים על ידי הממשלה. זהו צעד מתבקש משום שמדובר בהחלטות שמתקבלות בהתאם לתקנות ולנהלים שנקבעו מכוח חוק. ההרחבה הזו חשובה כי בעוד שחוקים של הכנסת זוכים לשקיפות ופומביות, נהלים וחוזרי מנכ"ל אינם חשופים לבחינה פרלמנטרית או לדיון ציבורי. שם יש הזדמנות אדירה לניקוי אבק ולחיטוי באמצעות אור השמש. כמובן שלחוקים ולנהלים יש מעמד שונה ולכן גם סעיף השקיעה צריך להיות שונה. למשל, כדי להבטיח לחוקים יציבות נקבע לחוקים תוקף של 20 שנה. תקנות יקבעו עם תוקף ל-10 שנים ונהלים יהיו בעלי תוקף של חמש שנים.


לצד ההזדמנויות שסעיפי שקיעה יוצרים, צריך גם להיות ערים לסיכונים שלהם. אם חוק לא יחוקק מחדש - הוא יתבטל באופן אוטומטי. זה אומר שברגע אחד יכולים להתבטל חוקי התנועה או האיסורים על הלבנת הון. כמובן שקיים גם חשש שמישהו ינסה לנצל את המנגנון הזה כדי להביא לביטול חקיקה נחוצה. מי שיאמץ את המודל של סעיפי שקיעה יצטרך לשים לב לסיכונים האלו.


במאה ה-21 החקיקה נמצאת במשבר. יש הרבה חוקים, תקנות ונהלים שאם היינו מקיימים עליהם הצבעה - כנראה שהיו עוברים מן העולם. אותם כללים משרתים ומשקפים עולם ישן שאולי מזמן כבר לא קיים. כדי להשפיע ולהנהיג, חייבים להיות רלוונטיים. חקיקה מיושנת הופכת עם הזמן לא רלוונטית ולא לגיטימית. כדי שהיא תקדם יעדים חברתיים ותשרת את הציבור היא חייבת להיות עדכנית ורלוונטית.


לתחרות הוגשו כ-700 הצעות ומתוכן בחר חבר השופטים עשר הצעות.


חבר השופטים בתחרות "רדיקל" בשיתוף "הארץ": איתמר ויצמן, יאיר אסולין, להב הלוי, לי ירון, ליהיא סקולר, עפרי אילני, נטע אחיטוב ועמית נויפלד.

רדיקל הוא פרויקט מבית הברית הישראלית